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城聊|从京津冀协同看区域经济发展
2019-06-06 11:57:15来源:中国建设报

区域协同发展京津冀、千年大计雄安新区、改革开放高地粤港澳大湾区……近年来,随着城镇化进程不断加速,一批促进城乡融合、区域协同发展的政策陆续出台,一批绘就城市发展蓝图的规划细则先后落地。比如,《河北雄安新区启动区控制性详细规划》和《河北雄安新区起步区控制性规划》日前已进行公示;河北省廊坊市北三县(三河市、大厂回族自治县以及香河县)与北京市通州区实行“四统一”……

城市发展事关你我。本期城聊栏目邀请区域经济、城市规划等方面的专家,共同探讨城市协同发展如何才能步调一致?未来城市的核心吸引力是什么?

1.近日,国务院新闻办公室举行省(区、市)系列新闻发布会。据介绍,雄安新区的规划建设已由顶层设计转入实质性建设阶段;河北省廊坊市北三县与北京市通州区的统一规划、统一标准、统一政策、统一管控也在进行。目前,雄安新区已经吸引大量政府部门、央企等机构进入,一系列细则也陆续出台。在雄安新区的建设过程中,应该如何结合雄安新区的定位,平衡好产业、人才、环境的关系,保障高水准的规划能够高标准的实施?

t01a9a6925754657f4d_meitu_9.jpg中国区域科学协会会长、中国社会科学院研究员 杨开忠

有效推进雄安新区建设必须正确理解和把握雄安新区的定位。我认为,雄安新区的定位主要包括三个方面:一是从高质量经济发展来看,设立雄安新区旨在把疏解北京非首都功能、促进京津冀区域协同发展和科技强国战略需要结合起来,建设具有全球影响力的科技新城;二是从新型城镇化来看,设立雄安新区标志着我国城市建设进入新阶段,旨在打造绿色、智慧、宜居的典范城市,为我国未来城市建设树立标杆、为人类未来城市建设提供中国方案;三是从区域协调发展来看,雄安新区是疏解北京非首都功能、促进区域协调发展的新的区域反磁力增长极。雄安新区作为科技新城,要发展的新一代信息技术、现代生命科学和生物技术、新材料以及金融服务、商务服务、科创服务、文化创意、法律服务等高端高新产业,是以知识、创意为基础的。吸引、集聚、发展高端高新产业,必须积极吸纳和集聚创新要素资源,打造全球创新高地和创新之城,创造“雄安动力”。

根据美国知名学者Florida的创意资本理论,人掌握创新资本(知识、技术、资金等资源)。因此,创造性人才是创新竞争的焦点。一个地方能否集聚创新活动、创造竞争优势,最终要看它吸引人才的能力。人才驱动根本上是地方品质驱动。要集聚全球顶尖人才,必须打造具有世界一流的地方品质、绿色、智慧、宜居的未来之城。

具体来讲,要遵循人文化、绿色化、智慧化之路,着力两个方面。第一,丰富和发展可利用的地方不可贸易品数量、多样性和质量。一是纠正长期以来重生产、轻消费的倾向,合理配置生产、生活、生态空间;二是协调推进个人消费服务、公共服务、社会交往环境、建筑和生态环境、高效便捷的基础设施,各个不同类型不可贸易品发展。雄安新区要在重视打造优美生态环境、提供优质公共服务、构建快捷高效交通网的同时,注意与周边保定、沧州地区统筹发展高质量的个人消费服务,建立健全有效分享北京国际消费中心服务的快捷高效通道。

第二,处理好地方品质与功能、规模、布局、制度的关系。可利用的地方不可贸易品数量、多样性和质量受城市功能、规模、布局、制度的影响。为打造世界一流的地方品质,雄安新区建设要坚持以承接从北京疏解的部分行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所为“牛鼻子”;坚持“一个100万人口中心城区、三个中小副中心城区和若干特色小镇”城镇系统定位,确保规模服从、服务“地方品质”;坚持推进精明成长,优化空间布局,推进规则、制度型开放。

微信图片_201906061127421_meitu_4.jpg中国区域科学协会副理事长 肖金成

法国人口6000多万,国土面积30多万平方公里。一位名叫配鲁的学者提出,在法国搞均衡发展并不理想,需要找到一个点,在这里集中投入,快速发展,由此带动周边地区发展。区域经济学界把它称做增长极理论。改革开放以来,我国自觉或不自觉地在实施一个战略,就是增长极战略。举一个例子,就是深圳。

增长极有三大效应。第一个是世人瞩目的焦点。第二个是人才聚集的高地。第三个是要素流动的洼地。增长极是培育起来的,一要投入,二要给政策,三要搞体制创新。雄安新区设立的重要作用就是可以推进京津冀协同发展。通过培育雄安新区这个经济增长极,把周边地区带动起来,完成协同发展的任务,同时有序疏解北京非首都功能。

京津冀协同发展的首要任务,重中之重就是疏解北京的非首都功能,治理大城市病。疏解到哪里?京津冀协同发展规划纲要里面有一个原则,就是集中疏解与分散疏解相结合,雄安新区就是集中疏解区。第二个定位是北京的反磁力中心。反磁力中心通俗理解就是这个区域更有吸引力。如何提高吸引力?第一是交通更便捷;第二是公共设施更完善,教育、医疗、生活服务等,都配套建设;第三是生态更优美;第四是最关键的,经济更繁荣。只有经济繁荣,才能增加就业,居民收入才能提高。要做到经济繁荣就需要吸引投资、吸引产业聚集。因此,雄安新区面向的不光是北京的产业、全国的产业,还应该是全世界的产业向这里聚集。

具体到产业,我认为,包括雄安新区、北京副中心区域在内的京津冀城市群的城市、城镇都应该形成分工明确、产业配套的生态链。除了高精尖产业,在核心城市周边可发展都市型工业,比如主要服务于城市居民日常消费的粮油加工;统筹配置耕地、林地、园地、牧草地和养殖水面,预留数量供给有保障、品质安全有保证的绿色食品供给空间体系。同时,还有一点非常有必要,就是建立产业负面清单,实施相适应的审批清单、监管机制和激励惩戒办法,严把项目准入关,严禁不符合主体功能定位的项目建设实施,切实推进产业与生态协调发展。

微信图片_20190606112743_meitu_3.jpg国家发改委城市中心综合交通院院长 张国华

基于不同经济和交通条件,人口的空间流动、产业的空间变迁才是重塑京津冀城市群空间的关键力量。这需要我们研究“交通· 产业·空间”协同的基础性理论和规划方法。

经典经济地理学关于农业、工业、服务业区位论,重点研究了产业在空间布局与交通有着紧密的关系。那分别是,农业在空间上的布局,是沿着铁路、河流和城市展开的,距离城市越近,附加值更高;工业在空间布局方面,交通区位决定了工业区位的基本格局;商业、服务业是我国城市发展的重点,市场原则适合低等级中心地,比如理发店和菜市场,行政原则适合中等级中心地,那就是医疗、教育这些产业,按行政区划来配置,交通原则适合高等级中心地,就是CBD、大型商贸中心。所以,京津冀城市群协同发展,疏解北京非首都职能,乃至雄安新区发展中政府可以直接主导的是,教育与医疗为代表的公共服务业;间接主导的是大型交通枢纽构建,并引导生产型和生活型服务业集聚区的重新布局;其余产业的发展乃至疏解,更多应该是市场在资源配置中发挥主导作用。

再看城市内部,城市交通网络和城市的功能结构、空间形态,协同起来,城市才能高效运转,才能把今天面临的大城市病有个系统的解决。比如哪些地区是资源能源型的产业区位?哪些是资本密集型?哪些是信息密集型?这些产业哪些是面向全球服务?哪些是面向全国服务?哪些是面向区域服务?相应的,交通服务网络配置到较高水平,空间资源的产业配置集约高效,更好地支持参加全球竞争合作,这样未来我们的产业在全球竞争、合作中才有更大的作用。同时,城市将来主要是两部分,构建发达货运枢纽体系支撑制造业为代表的产业布局;发展以轨道交通为代表的客运体系契合城市的生产性服务业、公共服务业和生活性服务业的中心体系,这样才能更高效组织好京津冀城市群产业和空间的组织效率,进一步全面提升全要素生产率。

2.河北省廊坊市北三县与北京市通州区“四统一”被舆论认为是廊坊进一步融入北京、实现京津冀一体化协同发展的重大进展。从目前粤港澳大湾区、长三角城市群等板块发展看来,越来越多的城市开始打破地域限制和行政壁垒,践行跨省融合、协同并举。在一体化的发展背景下,各城市之间的发展逻辑是什么?如何避免恶性竞争?在核心城市群、都市圈之外,城镇又该遵循怎样的发展策略?

张国华:

围绕城镇化发展,最近国家也有新的安排,就是要突出都市圈的高质量发展,这是下一步很重要的方向。都市圈里一个很重要的连接就是“打通断头路”。

都市圈连接的关键瓶颈、“牛鼻子”主要是不同地区公共服务的“差异悬崖”。以北京为例,北京和天津到河北之间围绕公共服务有道巨大的“悬崖”,北京五环内外也是两个世界,因为北京好的教育和医疗全都集中在四环以内,同样,成都是这样、上海也是一样。这个问题不单存在城市,也存在我们每个人的身边。如果不把它破掉,高效的连接是建立不起来的。

工业革命以来,我们进入全球化的世界,当时是以海运、港口去组织全球的连接。现在我们进入信息化时代,这个时代是以机场、航空去主导全球网络的组织。可以看到一个城市在世界城市体系中的地位,跟城市所在的机场网络地位是高度正相关的。

结合我们自身发展经历,从过去走过的30多年,我认为有三个事件特别值得关注。

第一个事件1996年发生在上海。当时沪宁高速公路和沪杭高速公路同时开工,江苏选择苏州要先连接上海,而浙江选择杭州要先连接宁波。对比下来,苏州1996年就和上海连接好了,而沪杭高速公路上海段则是2001年才建成通车。在这5年时间内,苏州吸引的外资总额超过浙江全省;和苏州区位相近的嘉兴,1996年两者的工业总值大致相当,2016年苏州的经济总量是后者的4倍还多。这个事件告诉我们:连接谁很重要,连接的时序也很重要。

第二个事件2006年发生在今天的粤港澳大湾区。大湾区最重要的空间就是广深科技走廊。当时广深高速公路如果堵车一小时,能够引发全球IT产业的价格波动,因为广深高速公路沿线集聚了全球最完备的IT产业链条。这个事件告诉我们:连接商品的效率很重要。

第三个事件发生在2016年的北京。当时有人说制约中国“互联网+”发展的最大障碍是北京后厂村路,这条路沿线集聚了全国最主要的互联网企业,但是却从早上8点一直堵到晚上10点,这些地方发展要连接的是机场、中关村、国贸CBD、金融街等。对它来说,连接什么人、连接人所需要的时间效率和环境品质最重要。

未来我们在区域的空间上要识别不同地区:哪些地方适合发展资源型产业?哪些地方适合发展资本密集型产业?哪些地方适合发展信息密集型产业?

这些产业中,那些世界级、为世界提供服务的,就提供世界级的连接;为全国服务的,就提供全国的连接;为地区服务的,就提供地区的连接。只有这样的产业、空间组织,才是真正高效率的。

肖金成:

城市群、都市圈都是城市发展到一定阶段出现的现象。这是一种空间形态,和城镇化同属于自然的历史过程。城市群在形成过程中,需要不断克服障碍,解决各种问题。虽然市场机制需要在资源配置中发挥决定性作用,但政府作用必不可少。城市群里不同规模的城市在竞合发展过程中,将逐步形成功能有机整合、产业分工合理、经济联系紧密的相互依托的网络关系,使城市群具有更丰富的多样性、更大的创造性和更持久的竞争力,以此支撑区域经济社会的健康发展,提升国际竞争力和影响力。大城市在城市群形成过程中发挥着主导和引领作用;中等城市通过发挥自身优势,吸引大城市产业转移;小城市和小城镇的区位劣势在弱化,成本优势在强化,不仅能够发展零部件产业、为大中城市提供配套,还可以发展休闲、康养、教育产业。

在城市群之外,应通过“大分散、小集中”模式,培育区域性中心城市,增强其对经济要素的吸纳能力和辐射能力,带动区域经济发展。“大分散、小集中”是指一个省(自治区)不能只发展省会(首府),而应根据空间大小和人口密度,规划建设若干座中等以上城市。一般情况下,50万人左右的城市,各类产业尤其是服务业才能良性化发展。

地级市的区域范围一般为1万至3万平方公里,可把中心城区规划建设为区域性中心城市,围绕中心城市的县城可发展成为二级城市,县城周边的小城镇可发展成为三级城市。根据小城镇周边的人口数量,规划建设一定数量的农村社区。地级市是区域的中心,小城镇是农村地区的中心。县城既是区域城镇体系的节点,又是中心城市的支撑点。

杨开忠:

深入推动以都市圈为导向的一体化发展,要正确认识和处理好大中小微都市圈的发展关系。在市场化、全球化条件下,为了吸引流动的投资者、企业、人口、旅游者、公共建设资金以及类似于奥林匹克运动会等可证明发展品质的节事,都市圈之间自然会展开竞争。这种竞争有利于创造更好的个人、家庭和企业的发展环境,优化社会资源配置,最大限度地提升社会可持续生活标准。因而,国家应本着“竞争中性原则”,对各种不同规模的都市圈一视同仁、公平对待,为它们创造公平的竞争环境。

中小城市是城市体系中的重要组成部分,更是超大城市、特大城市、大城市连通小城镇和乡村的桥梁纽带。随着交通和信息技术不断发展,城市体系和乡村体系虽然越来越网络化,但等级化仍然合乎经济规律的存在和发展,中小城市作为两者联络点的地位和作用仍将持续。在尽可能融入超大城市、特大城市和大都市圈的同时,中小城市要与周边地区一起,建设和发展自身引领的中小都市圈。发展中小都市圈也是发达国家的经验,例如,美国上世纪只有5万以上人口中心城市与周边地区组成的大都市圈理论和实践。但进入新世纪后,基于1万到5万人口中心城市与周边地区职住一体化的小都市圈理论和实践也得到了不断完善和发展。

3.当前,城市的发展逻辑是构建以人民为中心的幸福空间,既要避免城市之间的恶性竞争,又要建设具有吸引力和幸福感的城市格局。城市内部如何协调就业、产业、人居的关系?未来城市的核心竞争力是什么?

肖金成:

区域发展包括城市和农村。城市是区域和现代化的标志,一个区域要由城市引领,实现高质量发展要注重三方面。一是要紧凑。现在,一些城市建设得很分散,追求大广场、宽马路,稀稀拉拉地浪费土地资源。二是要低碳。紧凑是低碳的前提,不紧凑就无法实现低碳,要尽可能减少能源消耗、减少排放,完善公共交通体系。三是要智慧。城市越来越大,给管理者和居民都带来挑战。有了互联网以及未来的物联网,城市管理水平会大幅提高。我们是世界人口第一大国,未来还会出现更多千万级人口的城市。大城市存在极化效应和行政分割,往往只能带动自有辖区,对周边辐射和带动能力弱,并因此形成区域落差甚至是悬崖式落差。城市未必越大越好,很多会出现“大城市病”。大体现的只是数量和规模,而并非质量。这需要通过规划建设都市圈和城市群,让大都市带动周边城市和农村发展,使都市圈追求同城化、城市群追求一体化,注重大都市的引领作用和辐射能力。

应当更加关注城市与农村融合发展。《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出城乡融合的具体目标:2022年,要初步建立城乡融合发展的体制机制;2035年,城乡融合发展体制机制更加完善。城乡融合发展首先体现在户籍制度一体化。现在,城市把门打开了。农民进了城,就不再是农民。过去,我国有8亿农民,现在是5亿,未来有可能是3亿。数字越来越小,问题解决越来越容易,这就是城乡融合发展。此外,还要做到城乡社会保障一体化、城乡交通一体化。

乡村必然会自然萎缩。小城镇是城乡融合的节点,是城市之尾、农村之首。未来,农民和城市退休职工会向小城镇聚集。建设开放的、环境优美的、现代化的小城镇是今后发展的重要方向。

杨开忠:

我国高度重视未来城市建设理论和实践。2014年,《国家新型城镇化规划(2014~2020年)》提出,“推动新型城市建设,加快绿色城市建设,推进澳门太阳城网址建设,注重人文城市建设”,标志着未来城市建设已经上升为国家战略,应当以地方品质为关键,推动未来城市发展。

中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。为解决这一矛盾,城市建设面临着深刻转型。因势利导地促进城市转型和建设未来城市,目前主要有三种主张。一是技术驱动论,强调以互联网、大数据、人工智能为代表的新一轮科技革命,主张以技术变革为动力,推动我国城市向澳门太阳城网址转变。二是气候减缓和适应驱动论,强调全球人口的一半以上生活在城市,3/4的能源消耗产生的二氧化碳排放来自于城市。城市既是影响气候变化的主要原因,也是气候变化影响的主要对象,实施气候减缓和适应的重点在于城市行动。气候减缓和适应驱动论者强调其在未来城市塑造中的作用,主张以此为动力,推动城市向气候韧性城市转变。三是绿色驱动论,强调绿色需求增长是城市转型的动力,主张打造绿色城市。

推动我国城市转型和建设未来城市,要紧紧围绕解决新时代我国社会主要矛盾的目标,提升地方品质,主要包括三方面:

一是满足日益增长的美好生活需要。随着经济发展和人民生活水平提高,解决我国社会主要矛盾的关键在于贯彻落实新发展理念,推进高质量发展。城市因满足人的需要得到发展,新时代则要求城市提供更多休闲娱乐等优质的个人服务,提供教育、医疗、文化等优质的社会服务,提供人工和自然生态等优质的实质环境,提供交通、数字、公共制度等优质的基础结构。人民生活对提升地方品质的需求,成为城市发展的主要驱动力,城市消费功能加速成长,生产型城市将加速向消费型城市转变。

二是创新驱动高质量发展的内在要求。高质量发展的关键是创新驱动,创新驱动的本质是人才驱动。国内外理论和实践表明,在知识经济时代,人才更偏向于选择品质好的地方。不断提升品质的城市与人才往往彼此吸引,并形成良性循环。因此,在创新驱动高质量发展中,城市要获取生存和可持续发展的竞争力,必须大力提升自身品质。

三是人工智能发展的影响。可以预见,全部生产活动由智能化设备控制、一线作业完全依靠机器人的无人工厂会越来越多。无人工厂的选址不再受劳动力制约,可以更大程度地与作为居民点的城市分离。这也意味着未来城市会因人工智能发展而造成生产功能下降、生活功能上位,极大推动生产型城市向生活型城市转变。

张国华:

我国的现代化必须要走好城镇化之路。我们已经看到人口和产业在城市转移,上演着新的变化。过去的城镇化发展路径主要是搞工业园区,产业工人跟着走。未来新的发展路径则是产业和资本跟着人才走,人才跟着公共服务走。

在这样的城镇化路径下,连接方式也将发生改变——过去是港口、高速公路、宽马路连接澳门太阳城线上网站、工业园区,未来则是机场、高铁、轨道交通连接公共服务、街区以及创新空间。

过去,很多城市发展关注硅谷,研究硅谷如何把大量科技创新产业集聚到一起创新。但是对于城市来讲,更高的价值在硅巷。硅巷是大量以思想知识经济为代表的人群集聚在街区两侧交流、创新的空间。

公元1000年前后,佛罗伦萨弯曲的小街道孕育了欧洲的文艺复兴。当时,这些小街道集聚了欧洲最顶级的思想家、文学家、哲学家、物理学家和天文学家等。文艺复兴就是在这种环境下,通过不同学科进行碰撞交流产生的火花。回过头看,今天全球最顶级的创新空间在纽约华尔街、伦敦金融城这样的地区。华尔街几百米长的小街道能实现什么?金融从业者能够感受到竞争对手在街道对面喝咖啡所产生的信息。这种交流不需要语言,最多打个照面、用一个眼神,就能知道竞争对手在考虑什么,怎么应对、跟进,让一切都尽在掌握。这种信息交换需要街区空间,通过亲近的、面对面的方式实现。

回到我国,在今天的上海、天津、武汉、青岛等城市,最具活力、最具吸引力的地方仍是百年前曾为租界的地区。这些地区的创新活力、接近性的空间乃至整个社会生态,到现在依然很突出。围绕创造城市活力,政府、企业和每个人都应当思考下一步要如何共同努力。

中国当前的城市规划多以服务政府为目标制定和发展,规划决策权高度集中在政府和相关部门,缺乏对市场需求的科学判断,也缺乏各利益主体的共同参与。如何重新构建机制和生态,让社会集思广益,共同参与未来城市建设和发展,在于能否对现有经济激励机制进行重新设计。没有经济激励机制的保障,很难有真正的改革。

举例来说,当前我国正在大力推动公共交通引导发展的TOD模式。但是,诸如轨道交通周边土地用途、各地块容积率等规划内容,相关决策通常缺乏透明度和公开性,执行过程也比较随意。随着新型城镇化战略不断推进,愈发要求市场在资源配置中发挥决定性作用。规划作为配置城市稀缺土地资源的重要环节,在很大程度上仍然沿袭计划经济时代遗留的制度,极大地阻碍了新型城镇化的市场化改革进程。

反观轨道交通与土地一体化开发比较成功的日本,市场对于轨道交通周边土地容积率等规划内容的确定发挥了决定性作用。东京地铁建设过程中,不仅全程让轨道交通周边土地所有者充分参与规划和建设相关决策的制定,而且还给予一系列奖励政策,使开发商通过提高轨道交通站点周边的公共设施和服务质量来换取容积率的提高。例如,东京六本木地区的法定容积率为6,但最终被调整为15。为了获得这一容积率奖励,开发商承诺进行一系列提高六本木地区公共福利的建设,包括减少站点换乘距离、扩大公共空间、改善公共环境、完善城市基础设施等。日本的城市规划之所以能让市场机制发挥重要作用,秘诀在于建立了公开透明的框架规则,让政府、企业和第三方机构在框架下通过博弈达到最优的结果。鉴于旧的理论和规划体系已经不能适应新型城镇化发展需要,构建符合时代发展的理论和规划体系已经势在必行。

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